法律筆記(3):集會遊行法

我之前的態度是廢除集會遊行法,因為既然憲法保障人民集會結社發表意見的自由,再立法限制,很怪。另外也是因為,廢法比較快(笑)。但既然現在的方向是「修法」,那就要來看這個法律裡的問題,還有想看看怎麼修,與其問題點。

這大概就是我之前抱怨的,twitter上一片嗡嗡嗡的回聲,讓很多意見都陷入沉默螺旋(其實大概也沒人在乎吧,但我很不喜歡只有一種聲音的感覺)。還好,還有別的地方讓人可以盡情丟想法。所以,我就不小心撿到了一位法律系畢業的學生對集會遊行法的解釋。

我想,有些問題先得釐清。在陳雲林來台期間,警察過度保護還有執法,這當中的問題點是什麼?是高層下令,警察自由心證,或是法律中間的灰色地帶?很明顯的,民眾因為「不准拿國旗」、「不准表達意見」(?)、「警察過度執法」感到很生氣,於是學生提出了「道歉、下台、修法」的訴求(而帶頭的李教授曾支持 說:惡法亦是法)。姑且不論這所有問題是不是只關係到一套集會遊行法(有很多人留言給我,跟我說確保警察司法行政獨立是重點),如果只談集會遊行法的問題,那有多少事可以討論?另外,有沒有其他國家的案例可以參考?

廖元豪老師的意見可以參考,雖然他主張廢除集會遊行法,但他有明確分出問題點。窮理的「警察也應該一起反對集遊惡法」也是好文。當然還有瓦礫的

首先,大法官已經釋憲了,大法官第445號解釋:「有關時間、地點及方式等未涉及集會、遊行之目的或內容之事項,為維持社會秩序及增進公共利益所必要,屬立法自由形成之範圍」所以,大法官承認了集會遊行法的存在的正當性(適法?)。

換句話說,就是集會內容不可以限制,但時間地點不是內容,所以可以限制。原因是因為:「維持社會秩序及增進公共利益所必要」。因為你的自由可能違反他人的自由。(言論自由的雙軌制)

接著我懶得整理, 就直接貼了,但貼之前,大家也可參考集會遊行法哪裡違憲!?相互對照補充。

再論比例原則:適當性、必要性跟比例性。保護中國特使是正當目的,劃出封鎖區作為保護手段,手段有助目的達成,符合適當性;警察禁止群眾進入封鎖區,而非直接打人,應屬最小侵害,符合必要性;人民所受之損害也僅係不得在某地遊行之自由,與所欲達成之公益符合比例。因此哪裡有執法過當的問題?

首先來說許可制與報備制,許可制是現行制度,首先他是兩黨協商下的產物,原來集會遊行法部份條文在87年被大法官以445號解釋宣告違憲而無效之後,民、國兩黨在91年協商修法,將大法官所指出的不符合法律明確性的條文、限制人民集會訴求內容而違反憲法的條文都修掉了。

雖然現行法採取的是許可制,但是其實它具有許可與報備折衷精神的規定,這從該法第11條,主管機關「應許可」的精神來看,它立法方式採取了負面表列不得集會情況的方式,其餘的狀況主管機關都「有義務要許可」。這些負面表列,例如有明顯事實足認對國家安全、社會秩序有危害,請自行參閱條文。

但基本上所限制不得集會遊行的狀況,都是因為它本身是非內容限制(請參閱我先前所介紹的雙軌理論-內容限制跟非內容限制),另外還要跟公眾利益去平衡。而報備制,如何立出一套週延的集會遊行規範,而不會造成天天有遊行、不同意見者同地點遊行打架的狀況,立法技術必須非常高超。

否則我們的社會勢必要付出很大的代價。一方面我認為台灣的立法技術還有待改進,另一方面社會對立程度、民眾素養、警察執法的素質,都是立法者所必須考量的,要如何規定當然是立法者自由形成的空間。目前集會遊行法就立法層次所展現的,確實如馬囧所說:集會遊行是人民的權利,而非政府的恩賜。

因為雖然人民集會遊行必須申請許可,但是除了例外狀況,政府「有義務」要許可。這當然就不是恩賜,如果是恩賜的話,政府有的就是許可權了。(以上所說的是立法層次,行政機關是否有依法行政按條件許可集會遊行是另一層次的事了)

個人以為,不能僅因為制度上它的名稱叫做許可(事前的限制),就一概的否定它。畢竟如果要採取另一個制度,那個制度還是會有它必須要解決的問題。政策選擇沒有對錯,立法方式有太多種,個人以為在這個時候提出修改集會遊行法作為訴求,雖屬正當但沒辦法說服我。

其實報備制更符合集會遊行是基本權利的本質,因為基本權是不需要人「許可」的。先前我所說的都是在「立法層次」可以選擇「許可制」,但是在執法層面,我必須承認這個法律因為警察機關最後擁有許可權而使得集會遊行的基本權利性質被打折扣。

另外,邱延亮主張廢法的意見,還有其他人支持集遊法的意見,也可一併參考 :
自由 x 法治 x 民主 x 民粹 x 惡法亦法

立法院第6屆第4會期內政及民族委員會
「集會遊行法部份條文修正草案」公聽會發言書面資料

【編輯說明】

本篇為中央研究院民族學研究所副研究員丘延亮在立法院關於「集會遊行法」的發言內容,經整理後,投稿於苦勞網刊登,本文由大陸、香港的立法比較,到以歷年集遊法案件的處理狀況分析,並對國家「管理主義」的施政邏輯提出批判。

各位委員與先進:

我很高興能受邀前來本公聽會,為檢討「集遊」惡法的存廢進行公開辯論。身為「社會運動」研究的專業者,長時期地參與觀察大陸、台灣、香港兩岸三地的人權運動和民主進退,以下我針對所謂的「集會遊行法」做一些報告和評論。

在80年代,中國大陸公民的遊行示威集會權利雖不能說有保障,但還在合法狀態下。1989年六四天安門事件後,全國人大常委會在該年10月31日緊急立法,出台一部憲法類法律—《中華人民共和國集會遊行示威法》,該法規定:舉行集會、遊行、示威,必須提前五日向主管機關提出並獲得許可。

很多人表達了對該法律的憂慮,認為把這項基本人權變成申請許可制度,而非備案制度,事實上讓政府有了審查權限。有些專家直接批評它違憲(比如允許外國人遊行示威卻不允許中國公民到居住地以外的地區行使這項權利)。事實上由於公安部門對遊行申請基本上不批准,使得中國境內進行的絕大部份流行示威活動都在不合法的狀態下。惟在1999年美國轟炸中國駐南斯拉夫大使館時,公安部批准過遊行。

「中華人民共和國集會遊行示威法」是在1989年10月31日第七屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過的,內有五章三十六條。

台灣國民黨在被迫解嚴後,為繼續箝制民氣,在1987年(民國76年)甘冒大不愇,強行夾帶「國安三法」,脅持國會通過了第一個「集遊法」,於民國77年元月20日公佈實施;其中經民國81年、88年及91年三度修訂;我們今日的版本是民國91年6月26日公佈的。這個比中共集遊法晚了十二年半的惡法,條文共三十五條,內容卻和中共六四屠城後的鎮壓法驚人類似(可請法律專家一一比對研究);甚至更為嚴苛—中共版本要五日前申請;而91年版本則要六日前!—一再修法的結果看來像是抄襲中共版本,其荒旦孰可忍不可忍!?

而在英國「殖民地」統治下的香港,即使經過了驚人的六七年暴動;英國殖民政府到其終結都未曾為限制人民的集會遊行權利制訂過特別法。事情在1997年7月1日治權轉移後的五年多後才有所改變。

2002年9月24日香港特區政府公布《實施基本法第二十三條諮詢文件》,同年12月15日立即有近十萬人上街進行反二十三條群眾大遊行;反對者認為:

『特區政府推出《基本法》二十三條的立法建議,雖然經過多星期的討論及政府官員一再解釋,仍未能消除公眾的不安和疑慮。社會上的不同團體,仍然關注建議中有關叛國、顛覆等罪行的定義,原因是有關諮詢文件並未能清楚向公眾解釋立法後對市民的影響。

《基本法》二十三條的立法建議,含糊不清、賦予了政府限制公民權利及自由的權力。《基本法》二十三條立法諮詢期尾聲,裁判法院於11月25日宣判和平示威者梁國雄、馮家強及盧偉明觸犯《公安條例》罪成,判處三人守行為三個月。對於這次判決令人遺憾,也印證了之前民間團體對《公安條例》限制市民集會遊行自由的憂慮。政府引用《公安條例》去壓制公民權利,不其然令人質疑,若二十三條的立法建議順利成為法律,有關的法律將會與《公安條例》一樣,淪為政府合法地打壓公民權利和自由的工具。

特區政府以其他西方民主國家均有類似保障國家安全的法例為理據,支持《基本法》第二十三條的立法。我們不可忽略,西方民主國家有健全的代議政制,其憲法及法律的訂立主要是保障市民自由和權利與及約制政府的權力,而特區政府提出《基本法》第二十三條的立法建議卻提供了灰色地帶予政府限制人民的自由和權利,與《基本法》規定實施《公民權利和政治權利國際公約》背道而馳。政府就《基本法》第二十三條立法時,必須同時恪守《基本法》中對公民權利的保障,避免市民的公民權利受到任何形式的威脅。』

然而,在社會極大爭議和反對下,特首董建華仍一意孤行,並由保安局局長葉劉淑儀、財政司司長梁錦松為首強行推銷。

卒至2003年7月1日引發了百萬市民上街遊行反對二十三條立法的重大政治危機。半個月內,7月16日保安局局長、財政司司長雙雙辭職;到了9月5日,特首董建華在中午突然宣布撤回《國家安全(立法條文)條例草案》,這是六百五十萬香港市民長期抗爭的勝利;時至今日董建華早已下臺,新的特首也無能將法案再提出諮詢。

有趣的是,對香港的反二十三條運動,陳水扁總統不下只一次發表評論,大肆攻擊香港特區政府。

2003年7月2日,陳水扁總統表示50萬人遊行顯示相香港回歸中國只六年就完全變了,一旦國家安全立法條文完成立法,形同回到台灣早期的戒嚴威權時期,批評時政就會被視為叛國罪,完全走回頭路。台灣行政院長游錫堃指大遊行反映「一國兩制」完全不可行,香港人民原本享有基本人權在回歸6年內逐漸被侵蝕剝奪。

2003年7月13日,陳水扁總統在台灣民主基金會舉辦名為「一國兩制與香港民主—從《基本法》第二十三條看香港前途」的研討會中發表聲明,就香港《基本法》第二十三條立法,抨擊北京政府是一個反民主的政府。他形容香港第二十三條立法是對「一國兩制」的嚴重破壞。依據條文內容,未來香港人的自由將會受到嚴重限制;香港民主化動力將大幅受挫,這是大開民主倒車的行為。

但他卻忘了,就在一年前他簽署公佈了台灣的遊行惡法,內容和中共的版本幾乎雷同;而香港人民畢竟成功的阻止了類似的二十三條立法。

更加有趣的是:沒有了二十三條法規的香港在2005年12月中香港舉行了世貿會議,近萬的各國抗爭者齊集進行了一週的抗議行動。17日夜警方以先鎮後暴逮捕了800多人,次日大批放人,只是仍拘留14人,欲以起訴;豈知此舉引起國際軒然大波,在法源不足、程序過當的事實前,香港當局被迫在2006年1月釋放11名、2月1 名、3月1名,至3月30日也將最後一名的韓國農民尹一權全部免訴釋放,撤回所有非法集會和未經授權集會的指控。

但是,在大量浪費社會資源的濫捕、誤控後,香港警方大受市民指摘與全球撻伐,首長們也都抬不起頭來,為傷害了香港作為國際都會的形象而向香港市民致歉。

相較於香港公安當局和警方的國際性凸槌;揆之台灣內政部和警政署過去十年的「執法」成績,其無事生非、治絲益棼尤其不可多讓。

根據警政署資料,民國85年到94年期間警察機關「處理」集會遊行活動的案件總件數為44,314件,其中每年有511~1,166件未經申請—包含了88年的704件未申請,對比已申請557件,比例為126.4%;92年665比774,比例85.9%—十年來平均未申請案件佔總案件數23.36%;扣除申請不准的75件(佔總件的0.17%)外,總數四萬四千三百一十四件集會遊行案件中為警方加以「處理」並移送法院的只有68件(佔總件數0.15%),請參見下表。 (元豪按:略)

上列數字充分證明了集遊申請手續的不可行且無必要性,原因如下:

(1)44,314件集遊案件其中只有不到0.2%的情況受到警方加以「處理」移送;絶大部份順利進行和平落幕,即令受處理的案件是為全屬未申請者其比例也不及1%;當局實在無須小題大作,浪費警力與社會資源,只為了表示是在「管理」民意,有箝制人民自由的「權力」!

(2)如果68件移送案中多屬未申請者,且移送皆以未申請為由,證明的不是集遊行動本身有任何問題。相反的,它反映了不合理的申請要求激發了民怨,造成了「執法」上非必要的衝突;行政的箝制恰是無事生非、成為警民衝突的結構性原因和產生問題的根由和來源。

(3)十年中集遊案移送的案子儘管不成比例,其成案的結果更低。然而,細察這些案子,受檢控的個人或團體其重複性卻相當明顯,提訴單位的一再重複的對付同一受訴者,是否意味了警方不但是選擇性辦案,更是有針對性地鎮壓某些特定對象呢?如果真是如此,除了執法不公之外,意味的是否意識形態審查和政治迫害呢?這些都是當局不能不面對,必須向國人提出說明的。

(4)95年還未結束,今年警方對集遊案的不予核准及就集遊人士提出移送的案例已比前兩、三年大大增加;這些動作的後面果真沒有政治勢力的介入和操縱嗎?或者是內政部及警政署易長之後,中華民國政府進一步成了國安掛帥的政權了嗎?難道真是如與論警示的那是執政黨在貪腐危機下自保,而進一步將國家機器法西斯化嗎?立法諸公不可不慎,嚴加防患!

回顧過去十年內政部、警政署和各級警局在集遊法方面的「執法」紀錄,每年有逾五百起的未申請案(每日平均多過一起);民國88年甚至有超過申請案的情事。對這些事實「主管」機關是否要自行檢討、承認是嚴重失職呢?

頃聞內政部次長、警政署副署長及各警局代表的發言,他們不但完全未對這種「失職」檢討或做出解釋,也未對其驚人的「執法」無效率做任何交待。相反地,他們仍一昧堅持為自己業務的方便計,應縮限國民由憲法保障權利。在這樣的行政本位主義和獄卒心態的指使下,上下齊聲訴苦、竟一再聲稱警力安排的困難與不足—揆之中秋節當晚台北一分局動用200位持盾保警和兩位手無寸鐵的教授對峙一整夜的荒旦「執法」,這種舉動是可以合理化的嗎?這樣的安排,再多的警力也不會有「夠用」的一天吧!

尤其應予著重指出的:警政單位始終將這個保障人民憲法人權的集遊權力立法的法意予以扭曲,誤識以為「集會遊行管制法」,大小官僚爭相以「主管機關」所屬之姿行箝制、操控之實。在這種「管理主義」膨脹的心態下,他們不但事先過度執法浪費警力,事後更因法源不足虛擲社會資源。更嚴重的是:受僱而為人民保母者竟將作為集遊主體的人民之基本自由人權置於從屬地位;猶如商店把自己的經營無方轉嫁為顧客的不便與負擔,政府行政無能竟成了對服務對象施以限制和拘束的藉口,黑白之不分是非之顛倒莫此為甚!?

從上面的比較與回顧以觀,我們今天面對「集遊」惡法的存廢必須慎重省思,台灣的民主是否要再倒退,退到不但比不上香港,反而和中國大陸接近!?卒至
於使人民全然受不到憲法基本權力的保障,如果這樣、何以自許為一個民主自由的地方,人民享有集會、結社、遊行的自由、自主和自治!?

總結上述,我強烈呼籲如果集遊法不廢,新法中最多只能建議:

(1)需要公權力保安的言論自由行使者得隨時自願報備、不受時限,以免影響緊急表達民意的需要;也避免執政者對輿情產生事前的約制。

(2)當局如有公共安全之顧慮,我們已有太多其他的法律可茲引用防患,毋須「集遊法」載明約束;以史為鑑,絶無以「集遊法」究辦之必要。

(3)集會遊行無罪、言論自由有理,新法應取消一切罰則的規定,更加不可以刑責對集會遊行的人權加以壓制;如有糾紛,申訴的保障應更加強。

以上,請列入紀錄,盼各位民意的代表者慎思明辨。

One response to “法律筆記(3):集會遊行法

  1. 我覺得集會遊行法根本就違憲…不管是許可或報備制…
    基本上憲法承認(不是賦與)有集遊權…所以任何集會遊行都是合法…沒有非法(或違法或不合法)的問題…
    憲法23條是規定可以限制…當然得符合那4個的要件…但也就只能限制而已不能是駁奪…而集會遊行法以許可或報備來決定合法集遊或不合法集遊…根本就給行政機關駁奪人民集遊權之權力…因此…哎…這是謬論…

發表迴響

在下方填入你的資料或按右方圖示以社群網站登入:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / 變更 )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / 變更 )

Facebook照片

You are commenting using your Facebook account. Log Out / 變更 )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / 變更 )

連結到 %s